Karolina May

Pod koniec ubiegłego roku w Sejmie znów zaczęły się gorące dyskusje o granicach dopuszczalności reklamy napojów alkoholowych, a to za sprawą projektu nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przygotowanego przez Ministerstwo Zdrowia i zatwierdzonego przez rząd, zakładającego m.in. możliwość reklamowania win gronowych (na podobnych zasadach, jak obecnie piwa). Pomysł ten, ostatecznie odrzucony przez posłów w trakcie prac legislacyjnych, pojawił się jako rzekomy wymóg Komisji Europejskiej, związany z wejściem Polski do UE. Wielomiesięczne negocjacje i wymiana argumentów w tej sprawie niczego ostatecznie nie rozstrzygnęły.

Spór wokół interpretacji unijnego prawa formalnie nie został zakończony. Być może już wkrótce czeka nas kolejny etap gorącej polemiki na ten temat. Producenci alkoholi na pewno będą zabiegać o możliwie najszerszy dostęp do polskiego rynku, a reklama jest tu jednym z głównych narzędzi ekspansji.

Kto ma rację albo czyje racje są silniejsze?

Zasadnicze zmiany w możliwościach reklamowania alkoholu wprowadziła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości, uchwalona przez Sejm w 2001 roku: faktycznie wyeliminowała kryptoreklamę piwa (rzekomo bezalkoholowego) i usunęła na pewien czas wszechobecne reklamy piwa z billboardów oraz stacji radiowych i telewizyjnych przed 23.00. Stworzyła podstawy prawne do stawiania zarzutów firmom wykorzystującym w swoich reklamach nazwę, znak towarowy, kształt graficzny lub opakowanie wiązane z napojem alkoholowym, jego producentem lub dystrybutorem. Nowelizacja ta wprowadziła również całkowicie nowe w polskiej rzeczywistości regulacje prawne dotyczące zasad sponsorowania imprez przez producentów i dystrybutorów napojów alkoholowych.
W przygotowanej przez ówczesnego sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, Jacka Saryusza-Wolskiego opinii dla posłów, dotyczącej wspomnianego projektu nowelizacji ustawy z grudnia 2000 roku, czytamy m.in.: "Regulacje prawne Unii Europejskiej w zakresie projektowanej nowelizacji odnoszą się m.in. do kwestii handlu napojami alkoholowymi oraz wydawania i cofania zezwoleń na tego rodzaju działalność. Żadne z postanowień załączonego projektu ustawy, dotyczących powyższej materii, nie wprowadza dyskryminacji ze względu na pochodzenie przedsiębiorcy bądź towaru, co pozostaje w zgodzie z przepisami wspólnotowymi. [...] Wprowadzony na podstawie załączonego do sprawozdania projektu ustawy nowy art.131 jest zgodny z prawem Unii Europejskiej". Przypomnijmy, że ów art.131 jest w całości poświęcony kwestii reklamy napojów alkoholowych. W cytowanej opinii minister Saryusz-Wolski przywołuje art.43 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), zakazujący stosowania ograniczeń w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli jednego z państw członkowskich na terytorium innego państwa członkowskiego, oraz art.28 TWE zakazujący stosowania ograniczeń ilościowych oraz środków o podobnym skutku w obrocie między państwami członkowskimi.
Chociaż prawo to nie zmieniło się w ostatnim czasie, zasadniczo zmieniła się jego interpretacja przez nowy rząd, zwłaszcza Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE). W materiałach opracowanych przez Departament Prawa Europejskiego UKIE z lipca 2003 czytamy m.in.: "Generalny zakaz reklamy napojów alkoholowych ma charakter nieproporcjonalny do celu, jakiemu ma służyć, jest Karolina May

Europejski szantaż czy wielki biznes?

Pod koniec ubiegłego roku w Sejmie znów zaczęły się gorące dyskusje
o granicach dopuszczalności reklamy napojów alkoholowych, a to za sprawą projektu nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przygotowanego przez Ministerstwo Zdrowia i zatwierdzonego przez rząd, zakładającego m.in. możliwość reklamowania win gronowych (na podobnych zasadach, jak obecnie piwa). Pomysł ten, ostatecznie
odrzucony przez posłów w trakcie prac legislacyjnych, pojawił się jako rzekomy wymóg Komisji Europejskiej, związany z wejściem Polski do UE. Wielomiesięczne negocjacje i wymiana argumentów w tej sprawie niczego ostatecznie nie rozstrzygnęły.
Spór wokół interpretacji unijnego prawa formalnie nie został zakończony. Być może już wkrótce czeka nas kolejny etap gorącej polemiki na ten temat. Producenci alkoholi na pewno będą zabiegać o możliwie najszerszy dostęp do polskiego rynku, a reklama jest tu jednym z głównych narzędzi ekspansji.

Kto ma rację albo czyje racje są silniejsze?

Zasadnicze zmiany w możliwościach reklamowania alkoholu wprowadziła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości, uchwalona przez Sejm w 2001 roku: faktycznie wyeliminowała kryptoreklamę piwa (rzekomo bezalkoholowego) i usunęła na pewien czas wszechobecne reklamy piwa z billboardów oraz stacji radiowych i telewizyjnych przed 23.00. Stworzyła podstawy prawne do stawiania zarzutów firmom wykorzystującym w swoich reklamach nazwę, znak towarowy, kształt graficzny lub opakowanie wiązane z napojem alkoholowym, jego producentem lub dystrybutorem. Nowelizacja ta wprowadziła również całkowicie nowe w polskiej rzeczywistości regulacje prawne dotyczące zasad sponsorowania imprez przez producentów i dystrybutorów napojów alkoholowych.
W przygotowanej przez ówczesnego sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, Jacka Saryusza-Wolskiego opinii dla posłów, dotyczącej wspomnianego projektu nowelizacji ustawy z grudnia 2000 roku, czytamy m.in.: "Regulacje prawne Unii Europejskiej w zakresie projektowanej nowelizacji odnoszą się m.in. do kwestii handlu napojami alkoholowymi oraz wydawania i cofania zezwoleń na tego rodzaju działalność. Żadne z postanowień załączonego projektu ustawy, dotyczących powyższej materii, nie wprowadza dyskryminacji ze względu na pochodzenie przedsiębiorcy bądź towaru, co pozostaje w zgodzie z przepisami wspólnotowymi. [...] Wprowadzony na podstawie załączonego do sprawozdania projektu ustawy nowy art.131 jest zgodny z prawem Unii Europejskiej". Przypomnijmy, że ów art.131 jest w całości poświęcony kwestii reklamy napojów alkoholowych. W cytowanej opinii minister Saryusz-Wolski przywołuje art.43 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), zakazujący stosowania ograniczeń w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli jednego z państw członkowskich na terytorium innego państwa członkowskiego, oraz art.28 TWE zakazujący stosowania ograniczeń ilościowych oraz środków o podobnym skutku w obrocie między państwami członkowskimi.
Chociaż prawo to nie zmieniło się w ostatnim czasie, zasadniczo zmieniła się jego interpretacja przez nowy rząd, zwłaszcza Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE). W materiałach opracowanych przez Departament Prawa Europejskiego UKIE z lipca 2003 czytamy m.in.: "Generalny zakaz reklamy napojów alkoholowych ma charakter nieproporcjonalny do celu, jakiemu ma służyć, jest więc prawdopodobnie niezgodny z zasadą swobodnego przepływu towarów obowiązującą w prawie europejskim. Należy go dostosować w ten sposób, by ograniczenia reklamy były zróżnicowane w zależności od rodzaju samej reklamy lub od charakteru reklamowanego napoju (np. jego mocy), ale bez dyskryminacji towarów importowanych. Wyłączenie spod zakazu reklamy piwa może być uznawane za dyskryminujące w stosunku do towarów podobnych, importowanych z innych państw członkowskich Unii".
O tym, która z przyjętych interpretacji jest trafniejsza, nie sposób dzisiaj rozstrzygnąć. Warto jednak przywołać kilka orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) odnoszących się do zakresu stosowania ograniczeń ilościowych i środków o podobnych skutkach. Należy również zwrócić uwagę na jeden - szczególnie istotny w tym przypadku - art.30 TWE, który dopuszcza stosowanie wspomnianych wyżej ograniczeń ze względu na konieczność ochrony ściśle określonych interesów publicznych, w szczególności ochrony zdrowia i życia ludzi, o ile środki te nie będą arbitralną dyskryminacją lub ukrytym ograniczeniem w handlu między państwami członkowskimi UE.

W opinii Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekał w podobnych sprawach kilkakrotnie. Konkluzje tych orzeczeń bywały jednak różne. W sprawie Komisja Europejska przeciwko Francji (152/78) orzeczenie trybunału podkreślało, że zakazy i ograniczenia reklamy stanowią środki podobne do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art.28 TWE, ponieważ co prawda nie są wymierzone bezpośrednio w produkty importowane, jednak ograniczają wielkość ich sprzedaży, przez co bez wątpienia wpływają na rozwój wymiany handlowej między państwami UE. Zupełnie inne było stanowisko ETS wobec ograniczeń w sferze reklamy alkoholu określonych w prawie hiszpańskim (a właściwie katalońskim). W orzeczeniu Trybunału Europejskiego (C-1/190 Aragonesa de Publicidad Exterior S.A. oraz C-176/90 Publivia SAE), wskazywanym także przez urzędników UKIE. Mimo że wywołują one skutki podobne do tych, jakie są następstwem ograniczeń ilościowych, to jednak ze względu na art.30 traktatu (TWE) - czyli ze względu na ochronę interesów zdrowia publicznego - można je uznać za dopuszczalne z punktu widzenia reguł prawa wspólnotowego.
Podobna konkluzja pojawiła się w innym orzeczeniu (C-405/98 Konsumentombudsmannen), w którym ETS uznał, że obowiązujący w Szwecji zakaz reklamy napojów alkoholowych - chociaż poważnie ogranicza świadczenie usług reklamowych - może być uzasadniony względami zdrowia publicznego na mocy art.46 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który usprawiedliwia stosowanie wspomnianych ograniczeń. Jednocześnie, co wydaje się szczególnie istotne w tej sprawie, Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że stwierdzenie, czy przepisy ograniczające dopuszczalność reklamy są proporcjonalne do zamierzonego skutku, należy do kompetencji sądów krajowych.
Na podstawie cytowanych orzeczeń ETS możemy jednoznacznie stwierdzić, że ograniczenia reklamy napojów alkoholowych na gruncie prawa Unii Europejskiej są dopuszczalne pod warunkiem, iż służą ochronie ważnego interesu społecznego - w tym przypadku zdrowia publicznego. Czytając uzasadnienie do nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która wprowadziła wspomniane ograniczenia do polskiego systemu prawnego, również spotykamy się z argumentem ochrony zdrowia publicznego. O tym zaś, czy podjęte środki prawne są odpowiednie i proporcjonalne do zamierzonego celu, mają decydować poszczególne państwa członkowskie UE.
Warto przy tym podkreślić, że ograniczenia reklamy napojów alkoholowych w polskim prawie kładą szczególny nacisk na młodzież jako kategorię najbardziej podatną na jej wpływy. Służą temu zarówno szczegółowe listy zakazów tworzenie przez reklamę określonych skojarzeń, jak też zawarta w art.131 jednoznacznie sformułowana dyrektywa, kategorycznie zabraniająca kierowania do młodzieży dozwolonej reklamy piwa. Zasady te są również spójne z "Rekomendacjami Rady Europy dotyczącymi picia alkoholu przez młodocianych, a zwłaszcza dzieci i młodzież" (2001/458/EC).

Największe ryzyko

Umożliwienie reklamowania piwa pod warunkiem zachowania wielu ustawowych ograniczeń miało z założenia służyć realizacji jednego z głównych celów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. zmianie struktury spożycia alkoholu w Polsce. Tradycyjny dla naszego kraju model konsumpcji, w którym dominuje wódka, chcieliśmy zastąpić modelem śródziemnomorskim, w którym większość alkoholu wypija się w postaci napojów niskoprocentowych. Tymczasem na polskiej scenie alkoholowej zaszły spektakularne zmiany, związane z obniżeniem podatku akcyzowego na napoje spirytusowe: nastąpił znaczący wzrost spożycia tych napojów - o ponad 1/4 w ciągu zaledwie kilkunastu miesięcy (taki jest wynik badań zrealizowanych na zlecenie PARPA przez Pracownię Badań Społecznych w Sopocie w 2003 roku). Cel zmiany modelu konsumpcji alkoholu jest więc nadal bardzo aktualny.
Nie można zgodzić się z poglądem, że ustawowy zapis wyłączający piwo spośród innych napojów alkoholowych, których reklama jest zabroniona, stanowi rodzaj dyskryminacji towarów importowanych, na przykład cydru lub wina, które albo w ogóle nie są w Polsce produkowane, albo jedynie w śladowych ilościach. Piwo sprzedawane na polskim rynku także pochodzi z importu, a kilka popularnych marek produkowanych w browarach na terenie Polski ma zdecydowanie europejski rodowód (Carlsberg, Heineken itp.) i trudno jest nazwać je polskim piwem.
Największym ryzykiem, jakie kryje się za naciskami UE, jest stworzenie możliwości reklamowania w Polsce tzw. alkopopów (alcopops drinks, designed drinks), czyli niskoprocentowych napojów alkoholowych produkowanych na bazie znanych wódek, ginów lub whisky z dodatkiem soków, coli lub innych napojów gazowanych. Te gotowe drinki alkoholowe, zaprojektowane w znacznej części pod kątem młodzieżowych gustów i upodobań, stały się prawdziwym hitem wśród europejskich nastolatków i przyczyniły się do istotnego wzrostu konsumpcji oraz szkód związanych z upijaniem się młodzieży. Ich rynkowa potęga była budowana przede wszystkim w oparciu o szeroką promocję i reklamę wykorzystującą elementy młodzieżowego stylu życia oraz atrakcyjność seksualną, na przykład opakowania w kształcie plemnika.
Kampanie reklamowe niektórych marek alkopopów wzbudziły protesty wielu specjalistów oraz szerokiej opinii publicznej, wywołując dyskusje na temat potrzeby wprowadzenia prawnych ograniczeń promocji i reklamy alkoholu. Niepokój wywołany skutkami tych działań przyczynił się również do poważnej politycznej i eksperckiej debaty o przyczynach i konsekwencjach picia alkoholu przez młodzież, jaka odbyła się w Sztokholmie w 2001 podczas konferencji ministrów zdrowia z całej Europy, gdzie przyjęto także Europejską Deklarację w sprawie Młodzieży i Alkoholu.

Jaki scenariusz?

Odrzucenie przez Sejm rządowego projektu nowelizacji ustawy, która przewidywała możliwość reklamowania win gronowych, było poprzedzone kilkoma wielogodzinnymi debatami posłów. Przyjęcie takiego rozwiązania - niezależnie od argumentów merytorycznych - budziło również poważne wątpliwości prawne. Zakładało bowiem rzeczywistą nierówność wobec prawa działających na naszym rynku podmiotów gospodarczych, co jest sprzeczne z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Dlaczego producenci lub dystrybutorzy win gronowych mieliby być uprzywilejowani wobec producentów na przykład miodów pitnych? A może tak naprawdę o to właśnie chodziło, może komuś z promotorów tej ustawy szczególnie zależało na wprowadzeniu takich zmian? Może przyjęto takie rozwiązanie wiedząc, że wcześniej czy później Trybunał Konstytucyjny uzna jego wadliwość i zobowiąże Sejm do takiej zmiany przepisów, która zrównałaby w prawie wszystkich producentów napojów zawierających do 18% alkoholu? Bo to byłoby spełnieniem marzeń i początkiem prawdziwej ekspansji alkopopów na polskim rynku.
Miejmy nadzieję, że ten scenariusz nigdy nie zostanie zrealizowany.